原标题：逾91城发布网约车细则 [生活]
制图/李晓军
国务院文件要求,没有进行公平竞争审查的政策措施,不得出台。
到目前为止,至少有91个城市出台了网约车实施细则,但是没有看到一家行政机关主动说明是否进行了公平竞争审查。国务院规定的政策出台前必须进行公平竞争审查制度,会不会被遗忘了呢?
6月6日,在北京大学竞争法研究中心举办的专题研讨会上,包括多名国务院反垄断委员会专家咨询组成员在内的与会人士,发出了同样的质疑。
公平竞争审查是法定程序
行政机关制定市场准入、产业发展、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施,应当进行公平竞争审查。这是2016年6月《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称34号文)建立的全新制度。
这项制度自2016年7月起在省级以上政府及所属部门实施,2017年起逐步推行到市县级政府及所属部门。34号文要求,“没有进行公平竞争审查的,不得出台。”
为防止行政机关出台排除、限制竞争的政策措施,34号文用列举的方式亮出了18项审查标准,被称为“18不准”,如:不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件,不得限制外地和进口商品、服务进入本地市场,不得违法干预实行市场调节价的商品和服务的价格水平等。
网约车细则冲撞“18不准”
对照上述“18不准”,北京大学竞争法研究中心组成了一个9人研究小组,选取77个地级以上城市出台的网约车细则进行了分析,发现普遍存在违背“18不准”的条文。少的,违背一两条；多的,全部违背。
地方实施细则中对车籍和驾驶员户籍的要求,限制了外地的商品进入本地市场,影响商品自由流动,形成了地区封锁；
对轴距、排量、长宽高和车龄的限制则会造成某些品牌和型号的车辆无法继续从事网约车经营,而汽车作为网约车个体经营者最大的固定成本投入,价格弹性极弱,对车型和车龄的限制会大幅提升市场上的经营者和潜在经营者的运营成本和退出成本；
对网约车价格进行限定,导致某些市场定位为廉价性汽车或者主打性价比的汽车品牌或系列被“拒之门外”,实质上造成对某些汽车厂商的歧视性或差别化待遇；
近一半城市在实行市场调节价的同时,赋予地方政府必要时实行政府指导价的权力。而“18不准”明确提出:不得违法干预实行市场调节价的商品和服务的价格水平。
允许“例外”但应说明理由
冲撞“18不准”不等于违法,因为34号文规定了例外情形。有的政策措施即使具有排除和限制竞争的效果,在特定情况下也是可以实施的。
不过,对于例外情形,34号文规定了比较严格的适用条件,只能适用于以下几种情形,不能擅自扩大范围:1.维护国家经济安全、文化安全或者涉及国防建设的；2.为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的的；3.为实现节约能源资源、保护生态环境等社会公共利益的；4.法律、行政法规规定的其他情形。
同时,34号文有专门针对例外情形的特别要求:应当说明相关政策措施对实现政策目的不可或缺,且不会严重排除和限制市场竞争,并明确实施期限。此外,即使是例外规定,政策制定机关要逐年评估相关政策措施的实施效果。实施期限到期或未达到预期效果的政策措施,应当及时停止执行或者进行调整。
北京大学竞争法中心主任肖江平指出,迄今为止,尚未看到一家网约车细则制定机关承认适用了“例外情形”,也未见一家主动说明“例外”的理由。
据媒体公开报道,北京市交通委在接到相关信息公开申请后,答复称北京市网约车细则进行了公平竞争审查。审查时“考虑了北京城市现状、人口承载能力和城市发展定位的要求”。这一理由比较接近上述例外情形的第三条:“节约能源资源、保护生态环境。”但北京市交通委没有明确表示适用了34号文的“例外规定”。
对是否进行了公平竞争审查以及审查结果,政策制定机关应不应该主动公布?在哪个环节公布?国家反垄断委员会专家组咨询成员、中国政法大学教授时建中较早前接受记者采访时指出,政策制定机关应当披露是否进行了公平竞争审查。34号文要求,开展公平竞争审查应当听取利害关系人的意见,或者向社会公开征求意见。据此,政策制定机关应该在政策措施正式出台之前披露公平竞争审查的相关信息。
但也有意见认为,34号文没有要求政策制定机关主动公布公平竞争审查信息。但依据政府信息公开条例,政策制定机关接到公开申请后,应当依申请公开。
肖江平说,到目前为止,没看到一家网约车细则制定机关主动披露公平竞争审查信息。公平竞争审查制度要求政策制定机关对其制定的政策措施进行自我审查,对于未经公平竞争审查的政策措施不得出台。但通过对地方网约车细则所规定的各项准入条件的梳理不难看出,网约车细则的出台可能并未真正进行公平竞争审查。
制度落地需要程序约束
一项制度的落地,离不开保障机制,尤其是执法监督和追责机制。为了保障公平竞争审查制度落实,34号文要求加强执法监督、强化责任追究:
“对涉嫌违反公平竞争审查标准的政策措施,任何单位和个人有权举报,有关部门要及时予以处理；涉嫌违反《中华人民共和国反垄断法》的,反垄断执法机构要依法调查核实,并向有关上级机关提出处理建议。案件情况和处理建议要向社会公开。政策制定机关要及时纠正排除和限制竞争的政策措施,维护公平竞争的市场秩序。”
“对未进行公平竞争审查或者违反公平竞争审查标准出台政策措施,以及不及时纠正相关政策措施的地方政府和部门,有关部门依法查实后要作出严肃处理。对失职渎职等需要追究有关人员党纪政纪责任的,要及时将有关情况移送纪检监察机关。”
在与会专家看来,这些规定太过原则了。“向谁举报?查处结果要否反馈?这个受理举报的机构是执法机构还是联席会议?联席会议有哪些权力,和地方人大审查权力有什么差异?这些都是必须明确的。必须完善程序,明确一个举报审查机制。”国家反垄断委员会专家组咨询成员、南开大学法学院教授许光耀说。
中国政法大学教授刘继峰持相同观点:“公共竞争审查制度能否执行好,程序性制度是最重要的。”
34号文对此也有预案:“国家发展改革委、国务院法制办、商务部、工商总局要会同有关部门,抓紧研究起草公平竞争审查实施细则,进一步细化公平竞争审查的内容、程序、方法。”
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